TC/1055/26

EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA

SENTENCIA TC/1055/26

Referencia: Expediente núm. TC-01- 2025-0017, relativo a la acción directa de inconstitucionalidad interpuesta por Fernando Antonio Guzmán Castro, propietario y operador del Consorcio de Bancas Real, contra la Ordenanza Municipal núm. 2/2024, dictada por la Junta Distrital de Boca de Mao, municipio Esperanza el cinco ( 5) de junio de dos mil veinticuatro (2024).

En el municipio Santo Domingo Oeste, provincia Santo Domingo, República Dominicana, a los siete (7) días del mes de octubre del año dos mil veintiséis (2026).

El Tribunal Constitucional, regularmente constituido por los magistrados Napoleón R. Estévez Lavandier, presidente; Miguel Valera Montero, primer sustituto; Eunisis Vásquez Acosta, segunda sustituta; José Alejandro Ayuso, Fidias Federico Aristy Payano, Alba Luisa Beard Marcos, Sonia Díaz Inoa, Army Ferreira, Domingo Gil y José Alejandro Vargas Guerrero, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 185.1 de la Constitución; 9 y 36 de la Ley núm. 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, del trece (13) de junio de dos mil once (2011), dicta la siguiente sentencia:

I. ANTECEDENTES

1. Descripción de la ordenanza municipal impugnada

La acción directa de inconstitucionalidad fue interpuesta por el señor Fernando Abreu Guzmán Castro, propietario y operador del Consorcio Bancas Real, contra la Ordenanza Municipal núm. 2/2024, dictada por la Junta Distrital de Boca de Mao, municipio Esperanza, el cinco (5) de junio de dos mil veinticuatro (2024), cuyo texto es el siguiente:

CONSIDERANDO: Que los ayuntamientos y las juntas municipales constituyen las entidades básicas del territorio que como gobiernos locales que son y deben garantizar y promover el bienestar social económico y la presentación eficientes a todos los munícipes.

CONSIDERANDO: Que es competente (sic) de la junta del Distrito Municipal de Boca de Mao -Esperanza, crear las normativas y regulaciones para que nuestro Distrito Municipal tenga un crecimiento ordenado de todas sus poblaciones, tanto en lo social como en lo económico. (sic).

CONSIDERANDO: Que la junta del Distrito Boca de Mao-Esperanza crecen (sic) y se desarrollan en base a las recaudaciones que se implementan en él, con el manejo pulcro de los fondos, los cuales deben ser invertido en obras de bien social en beneficio de todos sus munícipes.

CONSIDERANDO: Que la fijación de tasas y arbitrios constituyen de manera inequívoca la forma más correcta e idónea para ajustar y regularizar el pago de impuestos, por parte de las empresas, negocios formales e informales existentes dentro del ámbito del Distrito Municipal Boca de Mao-Esperanza.

Visto: La constitución (sic) de la República Dominicana (Artículo 19).

Vista: La Ley núm. 176-07 del distrito nacional y los municipios.

Vista: La Ley núm. 64-00 sobre medio ambiente.

Vista: El código tributario de la república dominicana.

Vista: la Ley núm. 139-11 bancas de loterías.

Vista: La Ley núm. 6232 planificación urbana.

LA JUNTA DISTRITAL BOCA DE MAO, EN USO DE SUS FACULTADES LEGALES.

ARTÍCULO 1: Aprobar, como al efecto aprueba, el ajuste de la tasas y arbitrios municipales para ser aplicado dentro de los límites del Distrito Municipal Boca de Mao-Esperanza, Provincia Valverde, los cuales se detallan más abajo, y entraran (sic) en vigencia a partir de esta ordenanza donde se regularizan las bancas de apuesta deportivas y lotería que se describen a continuación:

A. Todas las bancas de apuestas deportivas que se (sic) desarrollan sus actividades dentro del ámbito del Distrito Municipal Boca de Mao-Esperanza, pagarán un arbitrio de cinco mil pesos dominicanos con 00/100 (RD$5,000.00) por derecho de apertura.

B. Las bancas de apuestas deportivas un arbitrio de quinientos pesos dominicanos con 00/100 ( RD$500.00), por publicidad exterior y desechos sólidos del Distrito Municipal Boca de Mao-Esperanza.

C. Las bancas Loterías Nacionales solo pagaran (sic) la suma de quinientos pesos dominicanos con 00/100 ( RD$500.00), por publicidad exterior y desechos sólidos de Distrito Municipal.

Párrafo: A esos arbitrios y tasas, cada año se les aplicara (sic) la indexación por inflación de conformidad con las estadísticas oficiales que al respecto ofrezca el banco central de la República Dominicana.

ARTÍCULO 2: Queda prohibido realizar cualquier tipo de actividad relacionada con colocación de bancas de apuesta Deportivas y Lotería, dentro de los límites del territorio, sin una previa autorización de la Junta Distrital Municipal Boca de Mao-Esperanza, sin el debido permiso, licencia o carta de no objeción de parte de la Junta Distrital Boca de Mao-Esperanza.

ARTÍCULO 3: La policía Municipal, la Policía Nacional y el Ministerio Público, velaran (sic) por el cumplimiento de la presente ordenanza, detendrán y presentaran (sic) por ante el ministerio público a los violadores de la presente ordenanza, así como realizar las investigaciones correspondientes para determinar la culpabilidad de las violaciones de esta ordenanza.

ARTÍCULO 4: La violación a la presente ordenanza se considerará como infracciones muy graves, graves y leves, sancionadas de acuerdo a las disposiciones de los artículos 118 y siguientes de la Ley núm. 176-07, las cuales serán tramitadas por antes el juzgado de paz, en atribuciones municipales la calificación de las infracciones cometida será advertida por los inspectores de la Junta Distrital Boca de Mao-Esperanza.

ARTÍCULO 5: Los pagos de arbitrios se pagarán de acuerdo al criterio de las autoridades encargada (sic) del cobro.

ARTÍCULO 6: Ordena como efecto ordena al Alcalde y/o (Director /a) del Distrito Municipal Boca de Mao -Esperanza, difundir en los medios de comunicación y hacerles llegar la presente ordenanza a las Autoridades competentes, sobre los ajustes de arbitrio y tasa a los fines de que sean conocidos por la ciudadanía en general.

ARTÍCULO 7: Remitir como efecto remitimos la presente ordenanza a la oficina de administración de la junta Distrital para fines de lugar.

ARTÍCULO 8: Esta ordenanza, deja sin efecto cualquier otra sobre el particular se haya emitido anteriormente.

2. Pretensiones de la parte accionante

Por medio de la presente acción directa de inconstitucionalidad, el señor Fernando Antonio Guzmán Castro procura que la ordenanza municipal referida sea declarada no conforme con la Constitución de la República, en razón de que vulnera las disposiciones previstas en los artículos 6 (supremacía de la Constitución), 40.15 (principio de legalidad), 50 (derecho a la libertad de empresa), 51 (derecho de propiedad), 53 (derechos del consumidor), 73 (nulidad de los actos que subviertan el orden constitucional), 74.2 (principio de regulación por ley del ejercicio de los derechos fundamentales), 93.1.a (facultad del Congreso Nacional para establecer impuestos), 138, parte capital (principios que rigen la Administración pública), 200, (facultad de los ayuntamientos de imponer arbitrios), 217 (principios del régimen económico, en el marco de la libre competencia) y 243 (principios de legalidad tributaria).

3. Infracciones constitucionales alegadas

De acuerdo con la instancia sometida al escrutinio de este tribunal, el accionante señala que el acto impugnado vulnera los artículos 6, 40.15, 50, 51, 53, 73, 74.2, 93.1.a, 138, 200, 217 y 243 de la Constitución, cuyos textos establecen lo siguiente:

Artículo 6.- Supremacía de la Constitución. Todas las personas y los órganos que ejercen potestades públicas están sujetos a la Constitución, norma suprema y fundamento del ordenamiento jurídico del Estado. Son nulos de pleno derecho toda ley, decreto, resolución, reglamento o acto contrarios a esta Constitución.

Artículo 40.- Derecho a la libertad y seguridad personal. Toda persona tiene derecho a la libertad y seguridad personal. Por lo tanto: 15) A nadie se le puede obligar a hacer lo que la ley no manda ni impedírsele lo que la ley no prohíbe. La ley es igual para todos: sólo puede ordenar lo que es justo y útil para la comunidad y no puede prohibir más que lo que le perjudica.

Artículo 50.- Libertad de empresa. El Estado reconoce y garantiza la libre empresa, comercio e industria. Todas las personas tienen derecho a dedicarse libremente a la actividad económica de su preferencia, sin más limitaciones que las prescritas en esta Constitución y las que establezcan las leyes.

1. No se permitirán monopolios, salvo en provecho del Estado. La creación y organización de esos monopolios se hará por ley. El Estado favorece y vela por la competencia libre y leal y adoptará las medidas que fueren necesarias para evitar los efectos nocivos y restrictivos del monopolio y del abuso de posición dominante, estableciendo por ley excepciones para los casos de la seguridad nacional;

2. El Estado podrá dictar medidas para regular la economía y promover planes nacionales de competitividad e impulsar el desarrollo integral del país;

3. El Estado puede otorgar concesiones por el tiempo y la forma que determine la ley, cuando se trate de explotación de recursos naturales o de la prestación de servicios públicos, asegurando siempre la existencia de contraprestaciones o contrapartidas adecua das al interés público y al equilibrio medioambiental.

Artículo 51.- Derecho de propiedad. El Estado reconoce y garantiza el derecho de propiedad. La propiedad tiene una función social que implica obligaciones. Toda persona tiene derecho al goce, disfrute y disposición de sus bienes.

1. Ninguna persona puede ser privada de su propiedad, sino por causa justificada de utilidad pública o de interés social, previo pago de su justo valor, determinado por acuerdo entre las partes o sentencia de tribunal competente, de conformidad con lo establecido en la ley. En caso de declaratoria de Estado de Emergencia o de Defensa, la indemnización podrá no ser previa;

2. El Estado promoverá, de acuerdo con la ley, el acceso a la propiedad, en especial a la propiedad inmobiliaria titulada;

3. Se declara de interés social la dedicación de la tierra a fines útiles y la eliminación gradual del latifundio. Es un objetivo principal de la política social del Estado, promover la reforma agraria y la integración de forma efectiva de la población campesina al proceso de desarrollo nacional, mediante el estímulo y la cooperación para la renovación de sus métodos de producción agrícola y su capacitación tecnológica;

4. No habrá confiscación por razones políticas de los bienes de las personas físicas o jurídicas;

5. Sólo podrán ser objeto de confiscación o decomiso, mediante sentencia definitiva, los bienes de personas físicas o jurídicas, nacionales o extranjeras, que tengan su origen en actos ilícitos cometidos contra el patrimonio público, así como los utilizados o provenientes de actividades de tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas o relativas a la delincuencia transnacional organizada y de toda infracción prevista en las leyes penales;

6. La ley establecerá el régimen de administración y disposición de bienes incautados y abandonados en los procesos penales y en los juicios de extinción de dominio, previstos en el ordenamiento jurídico.

Artículo 53.- Derechos del consumidor. Toda persona tiene derecho a disponer de bienes y servicios de calidad, a una información objetiva, veraz y oportuna sobre el contenido y las características de los productos y servicios que use o consuma, bajo las previsiones y normas establecidas por la ley. Las personas que resulten lesionadas o perjudicadas por bienes y servicios de mala calidad tienen derecho a ser compensadas o indemnizadas conforme a la ley.

Artículo 73.- Nulidad de los actos que subviertan el orden constitucional. Son nulos de pleno derecho los actos emanados de autoridad usurpada, las acciones o decisiones de los poderes públicos, instituciones o personas que alteren o subviertan el orden constitucional y toda decisión acordada por requisición de fuerza armada.

Artículo 74.- Principios de reglamentación e interpretación. La interpretación y reglamentación de los derechos y garantías fundamentales, reconocidos en la presente Constitución, se rigen por los principios siguientes:

2) Sólo por ley, en los casos permitidos por esta Constitución, podrá regularse el ejercicio de los derechos y garantías fundamentales, respetando su contenido esencial y el principio de razonabilidad.

Artículo 93. - Atribuciones. El Congreso Nacional legisla y fiscaliza en representación del pueblo, le corresponden en consecuencia: 1) Atribuciones generales en materia legislativa: a) Establecer los impuestos, tributos o contribuciones generales y determinar el modo de su recaudación e inversión.

Artículo 138.- Principios de la Administración pública. La Administración pública está sujeta en su actuación a los principios de eficacia, jerarquía, objetividad, igualdad, transparencia, economía, publicidad y coordinación, con sometimiento pleno al ordenamiento jurídico del Estado.

Artículo 200.- Arbitrios municipales. Los ayuntamientos podrán establecer arbitrios en el ámbito de su demarcación que de manera expresa establezca la ley, siempre que los mismos no colidan con los impuestos nacionales, con el comercio intermunicipal o de exportación ni con la Constitución o las leyes. Corresponde a los tribunales competentes conocer las controversias que surjan en esta materia.

Artículo 217.- Orientación y fundamento. El régimen económico se orienta hacia la búsqueda del desarrollo humano. Se fundamenta en el crecimiento económico, la redistribución de la riqueza, la justicia social, la equidad, la cohesión social y territorial y la sostenibilidad ambiental, en un marco de libre competencia, igualdad de oportunidades, responsabilidad social, participación y solidaridad.

Artículo 243.- Principios del régimen tributario. El régimen tributario está

basado en los principios de legalidad, justicia, igualdad y equidad para que cada ciudadano y ciudadana pueda cumplir con el mantenimiento de las cargas públicas.

4. Hechos y argumentos jurídicos de la parte accionante

El señor Fernando Antonio Guzmán Castro procura la nulidad y la declaratoria de inconstitucionalidad del acto cuestionado mediante la presente acción directa de inconstitucionalidad, fundamentado en los argumentos siguientes:

A que la referida Ordenanza impone dichos cobros de manera indiscriminada, tanto en bienes públicos como privados, sin considerar la naturaleza y ubicación de los mismos, lo que genera una afectación indebida a las personas y empresas propietarias de espac ios publicitarios en propiedades privadas, en ausencia de una contraprestación específica por parte del Ayuntamiento.

A que la Ordenanza Municipal Número 2/2024, emitida por la Junta Distrital Boca de Mao-Esperanza, en fecha 5 de junio de 2024, excede los límites establecidos por el artículo 200 de la Constitución de la República Dominicana, que condiciona la posición de arbitrios municipales a la prestación de servicios o el uso específico de bienes públicos, y prohíbe la duplicidad de gravámenes que ya están sujetos a impuestos nacionales.

A que la imposición de un arbitrio sobre publicidad instalada en bienes privados constituye una carga adicional y desproporcionada sobre los titulares de dichos espacios, lo cual transgrede los derechos constitucionales a la libertad económica y la propied ad privada, al

obligar a los contribuyentes a pagar sin obtener servicios municipales a cambio.

A que asimismo, dado que el arbitrio establecido por la Ordenanza afecta a los propietarios de empresas que publicitan sus servicios y productos, tales cobros municipales se configuran como una limitación a la libertad de empresa y a la competencia en el mercad o, al incrementar los costos de operación de esta empresa sin justificación razonable.

A que está provocada la vulneración de derechos fundamentales de los contribuyentes afectados, incluyendo el de ejercer sus actividades económicas sin restricciones desproporcionadas o innecesarias, lo cual es contrario al principio de razonabilidad y prop orcionalidad que deben observar las disposiciones municipales.

A que, en el caso de la Ordenanza Municipal Número 2/2024, emitida por la Junta Distrital Boca de Mao-Esperanza, en fecha 5 de junio de 2024, se impone un sistema de cobro de arbitrios a las actividades publicitarias, incluyendo letreros y vallas situados en propiedades privadas, sin que exista contraprestación por parte de la Junta Distrital Boca de Mao -Esperanza. Dado que la publicidad en estos casos es colocada en bienes privados, donde no existe un aprovechamiento del dominio público, la ordenanza en cuestión carece de justificación constitucional y podría representar una afectación directa a la libertad de empr esa y competitividad, al imponer una carga económica que resulta restrictiva e irracional para quienes desean promover sus negocios y servicios.

A que para los accionantes, el derecho a la propiedad, incluida la propiedad sobre una empresa y sus beneficios, está siendo severamente afectado directamente con las restricciones que contraviene el artículo 51 de la Constitución de la República Dominicana (sic) establece el derecho a la propiedad, reconociendo que toda persona tiene el derecho al goce, disfrute y disposición de sus bienes, lo que incluye no solo la propiedad material sino también los beneficios derivados de actividades comerciales o empresariales. La propiedad tiene una función social que implica ciertas obligaciones, pero no puede ser restringida sin una causa justificada de utilidad pública o interés social, y en tales casos debe procederse con el pago de un justo valor como compensación.

A que la Ordenanza Municipal Número 2/2024, emitida por la Junta Distrital Boca de Mao-Esperanza, en fecha 5 de junio de 2024, impone tarifas y obligaciones económicas sobre letreros y vallas publicitarias en propiedades privadas, lo cual representa una carga económica que afecta directamente el derecho de propiedad de las empresas afectadas. Estas disposiciones limitan el goce y disposición de los bienes de los propietarios, quienes se ven obligados a pagar por una actividad publicitaria que no utiliza ni afecta el dominio público.

(…) La ordenanza en cuestión actúa como una forma de privación indirecta de la propiedad, al imponer una carga económica no razonable que reduce el valor y el uso de los bienes comerciales, sin respetar el debido proceso ni la obligatoriedad de justificación o compensación por parte del Ayuntamiento.

A que, para los accionantes, la Ordenanza Municipal Número 2/2024, emitida por la Junta Distrital Boca de Mao-Esperanza, en fecha 5 de

junio de 2024, afecta de manera directa el derecho a la protección del consumidor, ya que la imposición de tarifas arbitrarias sobre los letreros y vallas publicitarias en bienes privados repercute en los costos operativos de las empresas. Estos servicios de calidad y limitando la competencia en el mercado , que es esencial para garantizar precios justos y productos accesibles.

A que la ordenanza cuestionada impacta indirectamente el derecho de los consumidores, pues al aumentar los costos de operación para las empresas que dependen de la publicidad para informar a sus clientes, se lesiona el derecho de estos últimos a recibir información clara y accesible sobre los bienes y servicios. Esta afectación contradice el mandato constitucional de asegurar un entorno en el que el consumidor tenga acceso a bienes y servicios de calidad y a precios competitivos.

A que, para el accionante, la Ordenanza Municipal Número 2/2024, emitida por la Junta Distrital Boca de Mao-Esperanza, en fecha 5 de junio de 2024, limita significativamente el principio de libre competencia, al imponer tarifas arbitrarias para la instalación de letreros y vallas publicitarias en propiedades privadas, las cuales constituyen un recurso fundamental para la promoción y visibilidad de las empresas en el mercado. Esta imposición no solo distorsion a el mercado al agregar cargas económicas injustificadas, sino que fomenta un entorno restrictivo donde los negocios deben enfrentar costos adicionales que limitan su capacidad de competir en igualdad de condiciones.

A que la imposición de estos arbitrios municipales en bienes privados sin una contraprestación tangible y sin justificación dentro de marco de sostenibilidad económica y cohesión social desvirtúa la finalidad de

fomentar un desarrollo económico inclusivo, tal como lo prevé el artículo 217 de la Constitución. La obstrucción al libre flujo de publicidad comercial restringe el acceso a la información para los consumidores y crea barreras de entrada en el mercado , afectando tanto a las empresas establecidas como a los nuevos emprendimientos que dependen de la publicidad para ganar visibilidad.

A que el Principio de Legalidad Tributaria, consagrado en el artículo 243 de la Constitución de la República Dominicana, establece que solo la ley puede crear, modificar o eliminar tributos, y cualquier imposición de cargas tributarias debe derivarse de una disposición legal clara, previa y precisa, evitando así arbitrariedades de parte de las autoridades administrativas.

A que el artículo 200 de la Constitución otorga a los ayuntamientos la facultad de establecer arbitrios y tasas municipales únicamente en los términos y condiciones autorizados por la ley, y siempre que tales gravámenes no interfieran ni se superpongan con los impuestos de carácter nacional, lo que significa que cualquier tasa o arbitro debe cumplir con el marco de la ley y respetar los límites constitucionales.

A que si bien es cierto que el artículo 200 de la Constitución de la República Dominicana establece que los Ayuntamientos podrán establecer dentro del ámbito de sus demarcaciones el pago de arbitrios que de manera expresa establezca la ley, no menos cierto es que de igual forma el referido artículo señala que dichos arbitrios no podrán colidan (sic) con los impuestos nacionales, con el comercio intermunicipal o de exportación ni con la Constitución o las leyes.

A que de igual forma es importante precisar que el Tribunal Constitucional en reiteradas ocasiones ha definido el concepto y el alcance de los arbitrios municipales, indicando que estos son tributos cuyo hecho generador está supeditado a una prestación de un servicio o al uso que se le dé a los bienes del ayuntamiento. Por tanto, en el caso de la especie el cobro que pretende realizar el ayuntamiento en virtud de la mencionada Ordenanza Municipal Número 2/2024, emitida por la Junta Distrital Boca de Mao -Esperanza, en fecha 5 de junio de 2024, no está justificado, ya que no se configura ninguna prestación de servicio por parte del ayuntamiento a favor de los munícipes, ni tampoco se está haciendo un uso de algún bien del ayuntamiento, ya que los letreros o vallas publicitaria (sic) de que se tra ta están fijadas dentro de la demarcación de propiedades privadas.

A que no cabe la menor duda que los arbitrios fijados por el (sic) Ordenanza Municipal Número 2/2024, emitida por la Junta Distrital Boca de Mao-Esperanza, en fecha 5 de junio de 2024, constituyen en realidad una especie de impuesto implícito. Por tanto, dicha ordenanza es contraria a las disipaciones (sic) contenidas en el mencionado artículo 200 de la Constitución (…).

A que en virtud de lo antes expuesto, la Ordenanza Municipal Número 2/2024, emitida por la Junta Distrital Boca de Mao -Esperanza, en fecha 5 de junio de 2024, establece tasas y arbitrios por concepto de publicidad sin una disposición legal clara que la autorice para imponer tales cargas en bienes privados sin contraprestación alguna, excediendo con ello la potestad tributaria delegada por la Constitución a los a yuntamientos, lo cual resulta en una violación al principio de legalidad tributaria.

A que la imposición de arbitrios sin que exista una contraprestación directa y específica de servicios municipales constituye una transgresión al principio de legalidad tributaria, dado que convierte dichas tasas en un impuesto indirecto, lo cual excede las competencias tributarias municipales y se opone al mandato constitucional que establece que solo el Congreso Nacional tiene potestad para imponer impuestos de carácter general.

A que el Tribunal Constitucional ha reafirmado en sentencias precedentes la necesidad de que las tasas y arbitrios municipales correspondan a servicios específicos prestados en beneficio directo de los contribuyentes, rechazando cualquier intento de impone r cargas fiscales que no cumplan con la normativa de legalidad, proporcionalidad y razonabilidad. En consecuencia, la Ordenanza Municipal Número 2/2024, emitida por la Junta Distrital Boca de Mao-Esperanza, en fecha 5 de junio de 2024, vulnera el principio de legalidad tributaria al establecer gravámenes que carecen de respaldo legal adecuado, afectando los derechos de los ciudadanos y de las empresas sometidas a tales arbitrios sin base normativa.

A que en el caso de la especie los arbitrios establecidos en la referida Ordenanza Municipal Número 2/2024, emitida por la Junta Distrital Boca de Mao-Esperanza, en fecha 5 de junio de 2024, de manera clara colida con otros impuestos nacionales, toda vez que el artículo 5 de la Ley núm. 12-01, que modificó el artículo 341 de la Ley núm. 11-92 (…), ya fija el pago de impuestos por concepto de publicidad . Por tanto, dicha ordenanza entra en controversia con las disposiciones contenidas en la referida Ley, así como también con los artículos 93.1.a y 200 Constitución (sic).

A que la aplicación del artículo 3 de la Ordenanza Municipal Número 2/2024, emitida por la Junta Distrital Boca de Mao -Esperanza, en fecha 5 de junio de 2024, el cual permite ajustes de tasas en función del IPC, resultaría discriminatorio y desproporcionado para las bancas de lotería, pues impone una carga que este sector no puede mitigar debido a la imposibilidad de variar sus precios o tarifas en base a la inflación, generando así una afectación injusta y un desequilibrio económico en detrimento de las bancas de lotería.

A que, si se impusiera un ajuste por inflación en las tasas municipales sobre estos servicios, las empresas de juegos de azar verían su carga fiscal incrementada de forma desproporcionada. Dado el retorno fijo de premios, el incremento de costos operativos no podría ser trasladado al usuario. (…).

A que conforme al Artículo 138 de la Constitución de la República Dominicana, la Administración Pública debe regirse por principios fundamentales como la eficacia, jerarquía, objetividad, igualdad, transparencia, economía, publicidad, y coordinación, sometiéndose plenamente al orden jurídico del Estado. Este mandato constitucional establece la vinculación positiva de la Administración Pública con el ordenamiento jurídico, implicando que sus actuaciones deben estar explícitamente habilitadas por la ley o la normativa jurídica correspondiente.

A que la doctrina jurídica reconoce a la Administración Pública como un poder vicarial, sujeto total y absolutamente a la Ley y al Derecho, prohibiéndole asumir iniciativas propias fuera de los márgenes establecidos legalmente. Esto significa que la Administración solo puede ejecutar aquellas actividades que la ley autorice de manera

explícita, siendo cualquier actuación administrativa no prevista por una habilitación legal previa considerada ilícita. Esta doctrina subraya la importancia de la vinculación positiva de la Administración a la ley, estableciendo que lo que no está expresamente permitido por la ley, está prohibido.

A que, conforme al artículo 40.15 de la Constitución de la República Dominicana, A nadie se le puede obligar a hacer lo que la ley no manda ni impedírsele lo que la ley no prohíbe, se refuerza el principio de libertad y el respeto al marco legal para asegurar que las restricciones u obligaciones impuestas por la Administración Pública se limiten a aquellas que la ley autoriza. Este principio se transgrede con la ordenanza cuestionada, ya que obliga a los accionantes a cubrir costos no previstos ni justificados legalmente para la publicidad en propiedad privada.

A que, además, el Artículo 74.2 de la Constitución establece que Sólo por ley, en los casos permitidos por esta Constitución, podrá regularse el ejercicio de los derechos y garantías fundamentales, respetando su contenido esencial y el principio de razonabilidad. Este artículo garantiza que cualquier regulación administrativa o imposición de arbitrios no afecte el contenido esencial de los derechos fundamentales ni transgreda el principio de razonabilidad. La ordenanza vulnera esta disposición al imponer cargas des proporcionadas que afectan la libertad de empresa y el derecho de propiedad sin una base legal que justifique su razonabilidad.

A que la Ordenanza Municipal Número 2/2024, emitida por la Junta Distrital Boca de Mao -Esperanza, en fecha 5 de junio de 2024, hoy atacada, a todas luces no cumple con los criterios de razonabilidad y

vulnera derechos reconocidos en la Constitución Dominicana. Al reevaluar la ordenanza desde esta perspectiva, se aplicarán los tres criterios de razonabilidad:

1. Análisis del Fin Buscado por la Medida Finalidad: La finalidad de la Ordenanza Municipal Número 2/2024, emitida por la Junta Distrital Boca de Mao -Esperanza, en fecha 5 de junio de 2024, es generar ingresos municipales mediante la imposición de arbitrios sobre la instalación de letreros y vallas publicitarias, justificado en la necesidad de contribuir al ornato, desarrollo y decoro de la ciudad. No obstante, este fin debe respetar los der echos fundamentales de los ciudadanos y no exceder los límites de competencia y proporcionalidad.

2. Análisis del Medio Empleado Medio: El medio empleado es la imposición de tarifas elevadas para la instalación de publicidad, aplicable tanto en espacios públicos como en bienes privados sin contraprestación directa por parte del Ayuntamiento. Este medio resulta gravoso y excesivo para el cumplimiento del fin propuesto, ya que no distingue entre publicidad en dominio público y aquella ubicada en propiedad privada, afectando injustificadamente el derecho de propiedad y la libertad económica de los particulares.

3. Análisis de la Relación entre el Medio y el Fin Relación Medio-Fin: La relación entre el medio empleado y el fin buscado es desproporcionada, ya que el objetivo de promover el ornato y decoro de la ciudad no justifica la imposición de cargas económicas a la publicidad instalada en bienes privados. Al carecer de un nexo cl aro que demuestre cómo las tarifas afectan el ornato en propiedad privada o contribuyen directamente a dicho fin, la medida se presenta como una

forma de gravamen sin legitimidad, lo cual vulnera los principios constitucionales de proporcionalidad y razonabilidad.

A que el principio de supremacía constitucional establece que la Constitución es la norma superior del ordenamiento jurídico, subordinando todas las demás normas, actos y actuaciones de los órganos del poder. Este principio, una de las más genuinas creaciones del constitucionalismo moderno, se ha convertido en un pilar para la teoría y práctica de los Estados constitucionales contemporáneos.

5. Opinión de la Junta Distrital de Boca de Mao

La Junta Distrital de Boca de Mao pretende que se declare inadmisible la acción directa de inconstitucionalidad incoada contra la Ordenanza núm. 2/2024, por incumplimiento del artículo 38 de la Ley núm. 137 -11, por no plantear un conflicto de índole consti tucional y por desnaturalizar el rol del Tribunal Constitucional al no agotarse previamente las vías jurisdiccionales ordinarias. Respecto al fondo, solicita rechazar la acción directa de inconstitucionalidad, declarar que la ordenanza fue emitida en el ma rco de las competencias de la Junta Distrital Boca de Mao-Esperanza y determinar que no viola los derechos fundamentales ni los principios constitucionales invocados por la accionante.

Los pedimentos señalados previamente se sustentan en los razonamientos siguientes:

A que el articulo (sic) 199, 200 y 201 de la Constitución de la República Dominicana reconocen que los municipios y distritos municipales constituyen la base del sistema político -administrativo del Estado, dotándolos de personalidad jurídica, autonomía administrativa y potestad normativa para gestionar de manera eficiente los asuntos de

su competencia. Esta autonomía incluye no solo la planificación de su desarrollo territorial, sino también la capacidad para dictar normas de carácter tributario, cuando éstas estén autorizadas por ley, como ocurre en el presente caso mediante la Ley núm. 176-07.

A que el artículo 204 de la Carta Magna ordena expresamente al Estado promover la descentralización mediante el fortalecimiento de los gobiernos locales, transfiriéndoles competencias administrativas, financieras y tributarias.

La Ley núm. 176 -07 da cumplimiento directo a este mandato constitucional, otorgando a los gobiernos municipales potestades expresas para establecer, ordenar y percibir arbitrios y tasas mediante ordenanzas, lo cual es ejercicio legítimo de autonomía tribut aria reconocida por la ley y la jurisprudencia constitucional dominicana.

A que conforme al artículo 256 de la Ley núm. 176 -07, la potestad reglamentaria de los municipios en materia fiscal se ejerce a través de ordenanzas que regulan la gestión, recaudación e inspección de sus arbitrios. Dichas ordenanzas son de cumplimiento ob ligatorio para todas las personas físicas o jurídicas que residan, tengan domicilio o ejerzan actividades dentro del municipio, sin distinción de si dichas actividades se desarrollan en propiedad pública o privada, siempre que generen impacto territorial, económico o visual.

A que la Ordenanza Núm. 2/2024, de fecha 5 de junio de 2024, fue dictada en el ejercicio legítimo de esta facultad normativa. La misma no excede los límites legales ni constitucionales, ya que establece tarifas por el uso del espacio físico visible y expuesto al entorno público para la colocación de publicidad, aun cuando dicha publicidad se instale en

propiedad privada. Lo relevante no es la titularidad del terreno o edificio, sino el impacto que dicha publicidad genera sobre el espacio público, el orden urbano y el entorno visual de la colectividad.

A que la publicidad instalada en propiedades privadas, pero visible desde la vía pública, constituye una intervención directa en el paisaje urbano y afecta de manera particular el entorno colectivo. Por tanto, justifica el cobro de una tasa municipal en vi rtud del principio de que quien produce un impacto sobre el espacio público debe contribuir a su regulación y sostenibilidad. Esta lógica es recogida en múltiples ordenanzas y ha sido avalada por el Tribunal Constitucional y el Tribunal Superior Administrativo en casos similares, al reconocer que los municipios tienen competencia para ordenar, regular y establecer tarifas por este tipo de externalidades.

A que la jurisprudencia nacional ha sostenido reiteradamente que los gobiernos locales pueden regular actividades privadas con efectos públicos, especialmente cuando se trata de preservar el orden, la estética, la seguridad o la funcionalidad del espacio p úblico. La jurisprudencia constitucional ha validado el uso de ordenanzas para tales fines, cuando estas se sustentan en una habilitación legal expresa, como ocurre en este caso mediante los artículos 278, 279, 280, 282 y 283 de la Ley núm. 176-07.

A que el artículo 279 de dicha ley faculta expresamente a los ayuntamientos y juntas distritales para establecer tasas por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos. La colocación de publicidad en fachadas, rótulos o letreros visibles desde vías públicas constituye precisamente uno de

esos supuestos, pues genera un impacto visual y urbanístico que requiere regulación, inspección y gestión administrativa por parte del gobierno local.

A que el arbitrio cuestionado en esta acción no constituye un impuesto nacional ni grava el mismo hecho imponible que otro tributo estatal, sino que se configura como una tasa de naturaleza local. Esta tasa encuentra su justificación en la necesidad de reg ular y supervisar una actividad económica específica que genera efectos externos sobre el espacio público municipal. No existe, por tanto, duplicidad tributaria ni transgresión del principio de legalidad tributaria establecido en el artículo 243 de la Constitución.

A que el principio de legalidad tributaria no exige que toda exacción sea impuesta mediante ley formal del Congreso Nacional, sino que dicha ley habilite a una autoridad competente a establecerla mediante normas reglamentarias. En este caso, la Ley núm. 176-07 constituye la base legal que faculta a los municipios a imponer tasas por medio de ordenanzas, conforme lo ha reiterado el Tribunal Constitucional dominicano en las sentencias TC/0073/15 y TC/0025/14, entre otras.

A que el arbitrio impugnado no afecta la libertad de empresa ni viola el derecho a la propiedad privada. Ambas garantías, reconocidas por los artículos 50 y 51 de la Constitución, no son absolutas y pueden estar sujetas a limitaciones razonables cuando exi sta un interés público legítimo que las justifique. En el presente caso, la medida busca regular una actividad económica con impacto visual y espacial, garantizando la sostenibilidad del entorno urbano y el orden estético, lo cual constituye una finalidad constitucional legítima.

A que no se ha demostrado en el expediente que la tasa establecida por la Ordenanza Núm. 2/2024 tenga carácter confiscatorio, desproporcionado o irrazonable. La simple afirmación del accionante carece de respaldo probatorio. No se aporta informe técnico, p eritaje financiero ni estudio económico que sustente la alegada carga excesiva. Por el contrario, la Junta Distrital ha basado el monto del arbitrio en criterios técnicos, valor de mercado y costos administrativos, cumpliendo así con el principio de equidad tributaria.

A que el artículo 283 de la Ley núm. 176 -07 establece que las tasas deben fijarse considerando el valor de mercado del uso del espacio público o, en el caso de servicios, el costo total de su prestación. Esta previsión fue respetada por la Junta Distrital al fijar la tarifa cuestionada, considerando la utilidad que representa para el contribuyente y el costo de las actividades de control, regulación y supervisión que debe ejercer la administración local.

A que el accionante parte de una interpretación restrictiva y errónea del principio de legalidad tributaria y de la competencia normativa de las juntas distritales, desconociendo la amplia habilitación conferida por la Ley núm. 176 -07, así como el reconoci miento constitucional de la autonomía local en materia de gestión tributaria y regulación del espacio público.

A que, conforme a la jurisprudencia sentada en la sentencia TC/0025/14, el Tribunal Constitucional ha sido reiterativo en señalar que no basta con manifestar una oposición genérica o una inconformidad con una disposición legal o administrativa; es obligatorio precisar y desarrollar jurídicamente cómo dicha disposición infringe valores, principios o reglas constitucionales.

A que la acción presentada contra la Ordenanza Núm. 2/2024 no identifica de manera clara los preceptos constitucionales vulnerados, ni desarrolla cómo dicha ordenanza contradice los principios constitucionales, lo cual hace manifiestamente incompleta e improcedente la pretensión sometida.

A que antes de acceder al control concentrado de constitucionalidad, es necesario agotar o al menos justificar la improcedencia de los mecanismos ordinarios, como sería en este caso la impugnación de la ordenanza por la vía contencioso -administrativa, lo q ue no ha sido demostrado ni alegado por el accionante.

A que este tipo de acción, al no estar precedida por la depuración de legalidad por los tribunales ordinarios, rompe el principio de subsidiariedad, obligando al Tribunal Constitucional a actuar como instancia revisora de decisiones municipales sin fundamento constitucional directo.

A que el artículo 50 de la Constitución de la República Dominicana garantiza la libertad de empresa, comercio e industria, permitiendo a todas las personas dedicarse libremente a la actividad económica de su preferencia, dentro de los límites fijados por l a Constitución y la ley. Asimismo, dicho articulo (sic) impone al Estado el deber de velar por la competencia libre y leal y evitar prácticas monopólicas o abusos de posición dominante, como está haciendo CONSORCIO DE BANCA REAL.

A que dicha disposición constitucional no exime a los agentes económicos de contribuir con el sostenimiento de los gastos públicos a través de cargas tributarias legalmente impuestas, incluyendo los

arbitrios municipales, conforme lo dispone el artículo 243 de la Constitución y los artículos 199, 200 y 204 de la misma, en armonía con la Ley núm. 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios.

A que la Ordenanza Municipal Núm. 2/2024 no establece restricciones al ejercicio de actividades económicas ni impide el funcionamiento de empresas o comercios, sino que dispone el pago de arbitrios por el uso del espacio visual y comercial con fines public itarios, lo cual entra dentro de la potestad tributaria del gobierno local, y responde al deber constitucional de regulación del espacio urbano, preservación del orden público y protección del entorno visual del distrito municipal.

A que la colocación de vallas, rótulos y letreros con fines comerciales, incluso cuando se instalen en propiedad privada, tiene una repercusión extrema que incide sobre el espacio público, y por tanto, está sujeta a regulación, tal como ha sido reconocido por la jurisprudencia administrativa y constitucional tanto nacional como comparada.

A que la JUNTA DISTRITAL DE BOCA DE MAO no está cobrando por el uso de la propiedad privada, sino por la externalidad generada por el uso de esa propiedad para fines de publicidad comercial, lo que constituye una actividad lucrativa con efectos sobre el es pacio colectivo, y por lo tanto sujeta a regulación razonable y al pago de arbitrios, sin que ello constituya en modo alguno una restricción a la libertad empresarial.

A que, en el presente caso, la Ordenanza Municipal núm. 2/2024 no implica en modo alguno la privación, confiscación, expropiación ni desapoderamiento de bienes, sino el establecimiento de una tarifa por el uso o explotación de espacios que generan external idades visibles

dentro del territorio distrital, lo cual forma parte legítima de las competencias de fiscalización, regulación y ordenamiento territorial asignadas a los gobiernos locales por la Ley núm. 176 -07 del Distrito Nacional y los Municipios.

La acción interpuesta no plantea una verdadera controversia de índole constitucional, sino una inconformidad frente a una medida administrativa municipal de carácter general. Su admisión sin fundamento violaría la naturaleza del control concentrado de constitucionalidad, reservado para conocer normas que contradigan directamente la Constitución, tal como lo ha establecido reiteradamente el Tribunal Constitucional, particularmente en la Sentencia TC/0073/15.

Permitir que cualquier afectación subjetiva o desacuerdo administrativo se eleve a rango constitucional, convertiría a este Tribunal en una instancia revisora de legalidad, alterando su función principal de defensa de la supremacía de la Constitución.

Si esta acción fuese admitida sin cumplir con los requisitos del articulo (sic) 38 de la Ley 137 -11 -como la identificación clara de normas constitucionales vulneradas y su fundamentación jurídica - se sentaría un precedente negativo que abriría las puertas a la judicialización constitucional de cualquier medida local impopular o controvertida, lo que afectaría la seguridad jurídica, saturada la jurisdicción constitucional y promovería un uso instrumental del proceso constitucional como vía para evadir los procedimientos jurisdiccionales ordinarios.

La Ordenanza Núm. 2/2024 responde a un interés general, al procurar que quienes explotan comercialmente el espacio público o afectan su visualidad contribuyan equitativamente a su mantenimiento, en coherencia con el principio de que quien se beneficia de u n bien colectivo debe aportar a su sostenimiento.

Pretender invalidar esta normativa bajo pretextos infundados supone una amenaza al principio de justicia distributiva y favorece la consolidación de privilegios sectoriales por encima del interés general, lo que contraviene el principio de equidad fiscal y el Estado social y democrático de derecho.

A que la parte accionante ha invocado una serie de precedentes del Tribunal Constitucional (sentencias TC/0522/24, TC/0456/15, TC/0139/18 y TC/0138/22), con el objeto de sustentar la supuesta inconstitucionalidad de la Ordenanza Municipal Núm. 2/2024, dictada por la JUNTA DISTRITAL BOCA DE MAO -ESPERANZA. Sin embargo, estas decisiones no resultan plenamente aplicables al presente caso, por diferencias fundamentales de hecho, de contexto normativo y de motivación administrativa.

A que los propios precedentes del Tribunal Constitucional establecen que la legalidad de los arbitrios municipales depende del cumplimiento de tres requisitos fundamentales: (1) que exista competencia legal, (2) que haya una justificación legítima y (3) que no se vulnere ningún principio constitucional de manera directa y manifiesta. En el caso de la Ordenanza impugnada, estos requisitos han sido plenamente satisfechos, por lo que no procede su anulación.

A que la aplicación automática e indiscriminada de jurisprudencias previamente dictadas en contextos normativos distintos no puede desplazar la validez ni el carácter legítimo de la Ordenanza Municipal Núm. 2/2024, cuya adopción responde a finalidades constitucionalmente válidas, en ejercicio de competencias locales expresamente reconocidas, sin incurrir en excesos o transgresiones a los derechos fundamentales.

6. Opinión de la Procuraduría General de la República

La Procuraduría General de la República solicita, mediante instancia depositada el tres (3) de junio de dos mil veinticinco ( 2025), acoger la acción directa de inconstitucionalidad incoada por el señor Fernando Antonio Guzmán Castro y declarar inconstitucional el acto atacado, para lo cual justifica sus pretensiones, entre otros, en los razonamientos siguientes:

4.3 Si bien es facultad de los ayuntamientos, dentro de su capacidad normativa, regular el importe al que ascenderá tales tasas, dicha cuantía, cuando exceda el valor de su contraprestación, además de ser desproporcional se convierte en un impuesto y, por end e, es inconstitucional. La autonomía municipal no habilita a los ayuntamientos a crear tributos que no estén orientados a fines constitucionales o que carezcan de conexión funcional con competencias propias. La publicidad en propiedades privadas no involucra el uso de bienes o servicios municipales, por tanto, no guarda relación con la finalidad publica que justificaría un arbit (sic).

4.4 Sobre dicho particular de la razonabilidad del importe indicado, ya se refirió este Tribunal Constitucional en la sentencia TC/0067/13, cuando dispone: La potestad de imperio que tiene el Estado para fijar

el pago de los tributos tiene como limitante que la misma debe realizarse dentro de los más estrictos niveles de juridicidad, es decir, deben ser fijados en virtud de los criterios y parámetros establecidos por la Constitución y las leyes.

4.5 Asimismo, el Art. 93.1. de la Constitución Dominicana dispone lo siguiente:

Artículo 93. Atribuciones. El Congreso Nacional legisla y fiscaliza en representación del pueblo, le corresponden en consecuencia: 1) Atribuciones generales en materia legislativa: a) Establecer los impuestos, tributos no contribuciones generales y determi nar el modo de su recaudación e inversión;

4.6 Por tanto, es atribución exclusiva del Poder Legislativo y no de la Administración municipal, la creación de tributos e impuestos, interpretación que fue desarrollada en doctrina del Tribunal Constitucional esbozada en el precedente TC/0139/18, donde se dispuso que:

La determinación de la obligación tributaria es definida por Carlos María Giuliani Fonrouge como el acto o la serie de actos necesarios para la comprobación y la valoración de los diversos elementos constitutivos de la deuda impositiva (presupuesto materia l y personal, base imponible, con la consiguiente aplicación del tipo gravamen y la concreta determinación cuantitativa de la deuda del contribuyente. Esta tiene efectos declarativos y surge, según explica Jinesta, al concurrir una ley y la verificación em pírica del presupuesto, es decir, surge de una ley y un hecho jurídico, lo que la hace cierta, líquida y exigible.

4.7 En efecto, agrega el referido precedente (…) a pesar de que la finalidad en la creación del tributo implementado en los artículos 25 y 26, literales a), c) y d) de la Resolución núm. 46/99 y modificados por la Resolución núm. 6/2004, sea la de salvaguardar el ornado de la vía municipal frente a la intensa, masiva y constante demanda de publicidad comercial y política, en el Distrito Nacional, su núcleo va más allá de lo que permite la norma constitucional en su artículo 200 y los artículos 279 y 283 de la Ley núm. 176 -07, cuando grava el establecimiento de publicidad exterior en bienes de dominio privado con un arbitrio que no conlleva contraprestación alguna, ni el uso de un bien de dominio público municipal”. Este criterio fue reiterado en la Sentencia TC/0727/23.

4.8 Igualmente, la colocación de publicidad en un inmueble privado forma parte del ejercicio del derecho de propiedad consagrado en el artículo 51 de la Carta Magna. Cuando el ayuntamiento grava esta actividad sin que exista uso del espacio público, excede su competencia regulatoria y afecta el uso legítimo de bienes privados, incurriendo en una restricción desproporcionada del derecho de propiedad. El TC ha advertido que las administraciones locales no pueden imponer restricciones indirectas del ejercicio de derechos fundamentales mediante cargas tributarias injustificadas (TC/0166/15).

7. Celebración de audiencia pública

En atención a lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley núm. 137-11, que prescribe la celebración de una audiencia pública para conocer de las acciones directas de inconstitucionalidad, este tribunal procedió a celebrarla el veintisiete (27) de agosto de dos mil veinticinco (2025) y el expediente quedó en estado de fallo.

8. Documentos depositados

Los documentos más relevantes que fueron depositados en el curso del proceso son los siguientes:

1. Acto núm. 584/2025, del trece (13) de mayo de dos mil veinticinco (2025), instrumentado por el ministerial Edgar Montero P., alguacil de estrado s del Juzgado de Paz de Esperanza, que notifica la acción directa de inconstitucionalidad a la Junta Distrital de Boca de Mao.

2. Copia de la Ordenanza núm. 2/2024, emitida por la Junta Distrital de Boca de Mao el cinco (5) de junio de dos mil veinticuatro (2024).

3. Acta de sesión extraordinaria de la Sala Capitular del Distrito Municipal de Boca de Mao, del cinco (5) de junio de dos mil veinticuatro (2024).

II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

9. Competencia

Este tribunal es competente para conocer de las acciones directas de inconstitucionalidad, en virtud de las disposiciones establecidas en los artículos 185.1 de la Constitución; 9 y 36 de la Ley núm. 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, del trece (13) de junio de dos mil once (2011).

10. Legitimación activa o calidad de la parte accionante

10.1 La legitimación en la jurisdicción constitucional es la capacidad procesal que el Estado reconoce a una persona física o jurídica, así como a sus órganos o agentes estatales, para interponer la acción directa de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 185.1 1 de la Constitución y 37 2 de la Ley núm. 137-11.

10.2 A partir del precedente contenido en la Sentencia TC/0345/19, del dieciséis ( 16) de septiembre dos mil diecinueve ( 2019), las personas físicas tienen una presunción de calidad para accionar, sujeta a que este órgano constitucional identifique que la persona goza de sus derechos de ciudadanía, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2, 6, 7, y 185.1 de la Constitución. En cambio, cuando se trate de personas morales, la capacidad procesal para accionar en inconstitucionalidad está supeditada a que se encuentren regularmente constituidas y registradas conforme a la ley y, en consecuencia, ostenten personalidad jurídica y capacidad procesal para actuar en justicia, además de probar la relación entre su objeto o derecho subjetivo del que sea titular y la aplicación de la norma impugnada.

10.3 En la especie, este colegiado estima que el accionante se encuentra legitimado con base en e l precedente establecido en la referida Sentencia TC/0345/19, en tanto se trata de una persona física que goza de sus derechos de ciudadanía.

1 El Tribunal Constitucional será competente para conocer en única instancia: 1) Las acciones directas de inconstitucionalidad contra las leyes, decretos, reglamentos, resoluciones y ordenanzas, a instancia del presidente de la República, de una tercera part e de los miembros del Senado o de la Cámara de Diputados y de cualquier persona con interés legítimo y jurídicamente protegido (...). 2 La acción directa en inconstitucionalidad podrá ser interpuesta, a instancia del presidente de la República, de una tercera parte de los miembros del Senado o de la Cámara de Diputados y de cualquier persona con un interés legítimo y jurídicamente protegido.

11. Análisis de los medios de inadmisión planteados

11.1 La Junta Distrital de Boca de Mao solicita declarar inadmisible la acción directa de inconstitucionalidad incoada contra la Ordenanza Municipal núm. 2/2024, basada en que (i) no cumple el artículo 38 de la Ley núm. 137-11, puesto que no identifica de manera clara los preceptos constitucionales vulnerados ni en qué consisten las violaciones alegadas; (ii) no plantea un conflicto de índole constitucional; (iii) desnaturaliza el rol del Tribunal Constitucional por no haberse agotado previamente las vías jurisdiccionales ordinarias.

11.2 El artículo 38 de la Ley núm. 137-11 dispone que el escrito contentivo de la instancia debe exponer sus fundamentos en forma clara y precisa, con cita concreta de las disposiciones constitucionales que se consideren vulneradas. En interpretación de esa disposición normativa, la jurisprudencia constitucional3 ha precisado que los cargos formulados contra la norma impugnada deben satisfacer las condiciones siguientes:

a) la infracción constitucional debe ser identificada en términos claros y precisos (claridad); b) la transgresión debe ser imputable a la norma infraconstitucional (certeza); c) los argumentos deben especificar en qué sentido el acto cuestionado vulnera la Constitución (especificidad); d) los razonamientos invocados deben ser de naturaleza constitucional, no legal o referida a situaciones puramente individuales (pertinencia).

11.3 Sobre el particular, es preciso señalar que el recurrente sostiene que la Ordenanza Municipal núm. 2/2024 afecta sus derechos fundamentales a la libertad y seguridad personal, libertad de empresa, propiedad y derechos al consumidor, además de principios y preceptos constitucionales, como

3 Sentencias TC/0150/13, del cuatro (4) de julio de dos mil trece (2013); TC/0574/19, del dieciséis (16) de diciembre de dos mil diecinueve (2019), y TC/0187/22, del veintiséis (26) de julio de dos mil veintidós (2022).

consecuencia de los arbitrios municipales impuesto s por la Junta Distrital de Boca de Mao respecto de la apertura, publicidad exterior y desechos sólidos de bancas de apuestas y de loterías , así como de las sanciones dispuestas por el incumplimiento de esa ordenanza.

11.4 Como fundamento de sus pretensiones , el recurrente argumenta, esencialmente, que la ordenanza excede los límites d el artículo 200 de la Constitución que condiciona la imposición de arbitrios a la contraprestación de servicios o el uso público de bienes , además de que no pueden chocar con impuestos nacionales. Asimismo, afirma que l os arbitrios establecidos por la accionada sobre publicidad en la propiedad privada no tienen una contrapartida, además que se traducen en una carga adicional y desproporcional que restringe el ejercicio empresarial y vulnera su derecho a la propiedad privada, esto último en su triple dimensión de goce, disfrute y disposición, en las que se incluyen los beneficios derivados de las actividades comerciales.

11.5 A consideración del recurrente, la normativa jurídica cuestionada también supera los límites de la potestad trib utaria delegada por la Constitución a los ayuntamientos, debido a que la Junta Distrital de Boca de Mao fija tasas y arbitrios por concepto de publicidad sin contar con una disposición clara que le habilite para esos fines, de lo que deriva la vulneración d el artículo 74.2 de la Constitución por cuanto la regulación del ejercicio de los derechos y garantías fundamentales es exclusiva de la ley, en los casos en que la Constitución lo permita.

11.6 Al analizar la acción directa de inconstitucionalidad, este tribunal verifica que contiene argumentos que no solamente señalan las disposiciones constitucionales presuntamente vulneradas por la Ordenanza Municipal núm. 2/2024, sino que expresan concretamente cómo la norma cuestionada presuntamente afecta los derechos fundamentales del accionante, así como los

principios y preceptos constitucionales invocados; de modo que se desestima el planteamiento de inadmisibilidad realizado por la Junta Distrital de Boca de Mao, por encontrarse satisfechas las condiciones de claridad, especificidad, certeza y pertinencia que requieren el artículo 38 de la Ley núm. 137 -11 y el precedente constitucional previsto en la Sentencia TC/0150/13, del doce (12) de septiembre de dos mil trece ( 2013). De lo anterior se extrae que los argumentos del recurrente sí entrañan un conflicto de carácter constitucional, como se evidenció anteriormente, lo que conduce a rechazar el segundo planteamiento de inadmisibilidad.

11.7 Por último, se rechaza la petición de inadmisibilidad de la acción basada en la presunta desnaturalización del rol del Tribunal Constitucional por no agotarse previamente las vías jurisdiccionales ordinarias . Esta decisión halla justificación en que este mecanismo procesal de impugnación no está sujeto a condición alguna para su ejercicio, más allá de que el accio nante cuente con legitimación activa para incoarla y se satisfagan los presupuestos de admisibilidad establecidos en la ley y en l a jurisprudencia constitucional , ninguna de las cuales incluye que deba dilucidarse el conflicto en la jurisdicción ordinaria, esto último se debe a que el análisis in abstracto de los actos jurídicos sujetos a ese control es potestativo del Tribunal Constitucional, conforme a las disposiciones del artículo 185.1 de ese texto.

12. Cuestiones previas: sobre la naturaleza de los vicios de constitucionalidad invocados por el accionante

12.1 Previo a examinar el fondo de la acción directa de inconstitucionalidad, se impone identificar en cuál de los vicios se encuadra la acción promovida por el señor Fernando Antonio Guzmán Castro. Conforme a los criterios jurisprudenciales imperantes definidos, entre otras, en las Sentencias

TC/0274/134, TC/041 8/155, TC/0421/19 6, TC/0445/19 7, TC/0560/198 y TC/0291/229, los vicios que dan lugar a la acción directa de inconstitucionalidad pueden ser:

a. Vicios de forma o de procedimiento: son los que se producen al momento de la formación de la norma, y se suscitan en la medida en que esta no haya sido aprobada de acuerdo con la preceptiva contenida en la carta sustantiva, lo cual genera una irregularidad que afecta irremediablemente la validez y constitucionalidad del precepto cuestionado.

b. Vicios de fondo : son los que afectan el contenido de la norma o acto impugnado, por colisionar con una o varias de las disposiciones de la carta sustantiva.

c. Vicios de competencia: se suscitan cuando la norma ha sido aprobada por un órgano que no estaba facultado para hacerlo. Es decir, cuando una autoridad aprueba una ley, decreto, reglamento, resolución o acto sin que ninguna disposición le asigne esta atribución o competencia para actuar de esa manera.

12.2 Al analizar la presente acción directa de inconstitucionalidad se observa que el accionante invoca vicios de fondo, pues a su juicio la resolución impugnada transgrede distintas disposiciones constitucionales que afectan su contenido, relativas a los principios y derechos fundamentales citados en el epígrafe 3 de esta sentencia.

4 Dictada el veintiséis (26) de diciembre de dos mil trece (2013). 5 Esta sentencia fue emitida el veintinueve (29) de octubre de dos mil quince (2015). 6 Emitida el nueve (9) de octubre de dos mil diecinueve (2019). 7 Sentencia dictada el diez (10) de octubre de dos mil diecinueve (2019). 8 Del once (11) de diciembre de dos mil diecinueve (2019). 9 Esta decisión es del dieciséis (16) de septiembre de dos mil veintidós (2022).

12.3 La supremacía de la Constitución ha sido reconocida en el artículo 6, cuya disposición sujeta a las personas y los órganos que ejercen potestades públicas a los principios, valores y preceptos allí contenidos. Asimismo, puntualiza que son nulos de pleno derecho toda ley, decreto, resolución, reglamento o acto contrarios a [la] Constitución.

12.4 Cónsono con lo anterior, el sistema de justicia constitucional se rige por determinados principios establecidos en el artículo 7 de la Ley núm. 137 -11, entre otros, el de inconvalidabilidad, el cual dispone que la infracción de los valores, principios y reglas constitucionales está sancionada con la nulidad y se prohíbe su subsanación o convalidación (numeral 7). En ese contexto, el artículo 6 de la indicada ley delimita los supuestos en los que una norma, acto u omisión incurre en alguna infracción constitucional, al prescribir lo siguiente:

12.5 Se tendrá por infringida la Constitución cuando haya contradicción del texto de la norma, acto u omisión cuestionado, de sus efectos o de su interpretación o aplicación con los valores, principios y reglas contenidos en la Constitución y en los tratados internacionales sobre derechos humanos suscritos y ratificados por la República Dominicana o cuando los mismos tengan como consecuencia restar efectividad a los principios y mandatos contenidos en los mismos.

12.6 Para asegurar la supremacía normativa de la Constitución sobre toda norma, acto u omisión, el artículo 185.1 constitucional traza un marco jurídico general para que el Tribunal Constitucional ejerza el control de la constitucionalidad, cuyo examen ha de conducir a su expulsión del ordenamiento jurídico en caso de verificarse su inconformidad con los principios, valores y reglas establecidos en la Constitución.10 Así, pues, ante los

10 TC/0150/13, del doce (12) de septiembre de dos mil trece (2013).

argumentos formulados por el accionante sobre la Resolución núm. 2/2024, procede ejercer el control de constitucionalidad para determinar si la norma cuestionada adolece de los vicios invocados.

13. Análisis del fondo de la acción directa de inconstitucionalidad

13.1 La presente acción directa inconstitucionalidad ha sido incoada por el señor Fernando Antonio Guzmán Castro con el propósito de que este tribunal declare la inconstitucionalidad de la Ordenanza Municipal núm. 2/2024 , del cinco (5) de junio de dos mil veinticuatro (2024), dictada por la Junta Distrital de Boca de Mao, municipio Esperanza.

13.2 El señor Fernando Antonio Guzmán Castro alega que la ordenanza descrita en el párrafo anterior vulnera los derechos, principios y preceptos constitucionales establecidos en los artículos 6, 40.15, 50, 51, 53, 73, 74.2, 93.1.a, 138, 200, 217 y 243 de la Constitución, en el entendido de que las tasas y arbitrios que la Junta Distrital de Boca de Mao pretende implementar sobre la publicidad mediante letreros, vallas y rótulos ubicados en la propiedad privada afecta a las personas físicas y jurídicas, sin que exista para ello una contraprestación específica por parte del ayuntamiento.

13.3 Tal accionar extralimita los límites que impone el artículo 200 constitucional, el cual condiciona la imposición de arbitrios municipales a la prestación de servicios o el uso específico de bienes públicos y prohíbe la duplicidad de gravámenes que ya están sujetos a impuestos nacionales . En ese tenor, argumenta que el artículo 5 de la Ley núm. 12-01, que modificó el artículo 341 de la Ley núm. 11 -92, instituye el pago de impuestos por concepto de publicidad.

13.4 Además de las consideraciones previas, el accionante arguye que esos cobros municipales se configuran, por un lado, como una limitación a la libertad de empresa y a la competencia en el mercado al incrementar los costos de operación sin justificación razonable, afectando incluso los derechos que tiene el consumidor de acceder a bienes y servicios de calidad, a precios competitivos; por otro, restringiendo el goce y disfrute del derecho de propiedad en tanto se recauda por una actividad —publicidad colocada sobre los bienes privados— sin que exista aprovechamiento del dominio público , reduciendo con ello el valor y uso de los bienes comerciales.

13.5 En apoyo a sus pretensiones, el accionante considera que los arbitrios fijados por la Junta Distrital de Boca de Mao constituyen un impuesto implícito que contraviene lo dispuesto en el artículo 200 de la Constitución , en tanto solamente los ayuntamientos están facultados para establecer arbitrios y tasas municipales, en los términos y condiciones que la ley prevé, además de que el artículo 243 de ese texto dispone que «solo la ley puede crear, modificar o eliminar tributos, y cualquier imposición de cargas tributarias debe derivarse de una disposición legal clara, previa y precisa, evitando así arbitrariedades de parte de las autoridades administrativas».

13.6 Según afirma el accionante, la facultad de crear impuestos corresponde al Congreso Nacional, atendiendo al artículo 93 de la Constitución . En ese contexto, el accionar de la Junta Distrital de Boca de Mao resulta violatorio del principio de legalidad tributaria , al establecer gravámenes que carecen de respaldo legal adecuado, afectando los derechos de los ciudadanos y de las empresas sometidas a tales arbitrios sin base normativa, además de que excede los límites de su competencia al obligar a los munícipes a hacer lo que la ley no manda, en violación al artículo 138 de la Constitución debido a que las actuaciones de la Administración pública deben estar explícitamente habilitadas por la ley o la normativa jurídica correspondiente.

13.7 La Junta Distrital de Boca de Mao refuta los argumentos planteados en la instancia de impugnación, basada en que los municipios y distritos municipales tienen la capacidad para dictar normas de carácter tributario, cuando estas estén autorizadas por ley, como ocurre en el presente caso mediante la Ley núm. 176- 07, del Distrito Nacional y los Municipios, que les otorga la potestad para establecer, ordenar y percibir arbitrios y tasas mediante ordenanzas. En ese tenor y confor me con el artículo 256 de esa ley, la potestad reglamentaria se ejerce a través de ordenanzas, cuyo cumplimiento resulta obligatorio con independencia de si las actividades se desarrollan en propiedad pública o privada, siempre que generen impacto territorial, económico o visual.

13.8 Según la parte accionada, la Ordenanza núm. 2/2024 no transgrede la ley ni la Constitución, ya que establece tarifas por el uso del espacio físico visible y expuesto al entorno público para la colocación de publicidad, aun cuando dicha publicidad se instale en propiedad privada. Agrega, que lo relevante no es la titularidad del terreno o edificio, sino el impacto que dicha publicidad genera sobre el espacio público, el orden urbano y el entorno visual de la colectividad.

13.9 Dado lo anterior, el arbitrio cuestionado no constituye un impuesto nacional ni grava el mismo hecho imponible que otro tributo estatal, sino que se configura como una tasa de naturaleza local, que encuentra justificación en la necesidad de regular y super visar una actividad económica específica que genera efectos externos sobre el espacio público municipal.

13.10 De otro lado, la Procuraduría General de la República solicita declarar no conforme a la Constitución la Ordenanza núm. 2/2024, esencialmente, porque se trata de una norma que es desproporcional, ya que la autonomía municipal no habilita a los ayuntamientos a crear tributos que no estén orientados a fines constitucionales o que carezcan de conexión funcional con competencias

propias y, en la especie, la publicidad en propiedades privadas no involucra el uso de bienes o servicios municipales, incurriendo de esta manera en una limitación desproporcionada del derecho de propiedad.

13.11 Sobre los cuestionamientos de fondo, es preciso señalar que el artículo 200 de la Constitución faculta a los ayuntamientos a establecer arbitrios en su demarcación y conforme a lo que expresamente establezca la ley, siempre que no colidan con impuestos nacionales, con el comercio intermunicipal o de exportación ni con la Constitución o las leyes. En ese tenor, el artículo 255 de la Ley núm. 176-07 dispone que

Los ayuntamientos tendrán autonomía para establecer y exigir arbitrios de acuerdo con lo previsto en la Constitución y las leyes. Los ayuntamientos mantendrán los ámbitos para la fijación de arbitrios establecidos en las legislaciones anteriores y otros qu e existan al momento de aprobación de la presente ley.

Párrafo.- Es competencia de los ayuntamientos, la gestión, recaudación e inspección de sus arbitrios, sin perjuicio de las delegaciones que puedan otorgar a favor de otros organismos públicos y de las fórmulas de colaboración con otros municipios.

13.12 Lo anterior implica que el municipio retiene la competencia para establecer en su territorio los arbitrios que entiendan de lugar pudiendo autorizar a los distritos municipales a establecer aquellos arbitrios que aprovechen exclusivamente al distrito munic ipal, tal como establece la Sentencia TC/0357/15, del catorce (14) de octubre de dos mil quince (2015).

13.13 La potestad constitucional y legal a que se refieren los párrafos anteriores es ejercida por los ayuntamientos a través de ordenanzas que, además de la

gestión e inspección de los arbitrios, regulan su recaudación a cargo de los munícipes que residen, tienen domicilio o realizan alguna actividad dentro de la demarcación territorial objeto de gobierno, según lo dispuesto en el artículo 256 de la Ley núm. 176-07.

13.14 Es así que l a fijación, creación o imposición de arbitrios es facultad exclusiva de los ayuntamientos, de acuerdo con los textos constitucionales y legales citados previamente y, puntualmente el artículo 271 de la Ley núm. 176- 07 que dispone que las finanzas de los ayuntamientos estarán constituidas, entre otros, por los arbitrios establecidos por ordenanzas municipales,

las cuales, deben emanar de los concejos de regidores de los municipios por ser la entidad jerárquica de la administración y gobierno local de los ayuntamientos, y que tiene la facultad para dictar las normas y directrices generales que serán implementadas en los mun icipios y distritos municipales que están dentro de su ámbito de competencia territorial.11

13.15 Las juntas municipales han sido instituidas por el artículo 201 de la Constitución12 como órgano desconcentrado de los ayuntamientos que ejercen gobierno sobre los distritos municipales. Si bien gozan de cierta autonomía normativa, reglamentaria, presupuestaria, fiscalizadora, administrativa y de uso de suelo, dependen de los ayuntamientos a los cuales están circunscritas, cuyas funciones y atribuciones derivan de la prorrogación de competencia que los ayuntamientos ejercen para que las políticas normativas y reglamentaciones aprobadas por el Concejo de Regidores tengan efectividad dentro de la demarcación territorial que corresponde a cada municipio (Sentencia TC/0067/13).

11 Véase la Sentencia TC/0067/13, del dieciocho (18) de abril de dos mil trece (2013), p. 19. 12 Ver también el artículo 7 letra c) de la Ley núm. 176-07.

13.16 En ese tenor, las juntas distritales no están facultadas para establecer arbitrios, pues esa potestad ha sido reservada a los ayuntamientos, tal como determinó este colegiado en las Sentencias TC/0067/1313, TC/ 0389/1414, TC/0357/1515, TC/0748/2616, a menos que cuenten con la autorización del Concejo de Regidores del ayuntamiento.

13.17 En la especie, al tratarse de una ordenanza emitida por la Junta Distrital de Boca de Mao sin la autorización previa del Consejo de Regidores de l municipio Esperanza, a través de la cual se establecen arbitrios sobre la apertura de bancas de apuestas y deportivas, publicidad exterior y desechos tóxicos, así como la imposición de sanciones por el incumplimiento de esa normativa, se ha incurrido en la violación de las competencias que el artículo 200 atribuye a los ayuntamientos. En consecuencia, la Ordenanza núm. 2/2024, de l cinco (5) de junio de dos mil veinticuatro (2024), se encuentra afectada de nulidad absoluta por haber sido dictada por un órgano sin competencia para ello.

13.18 En vista de las consideraciones previas, procede acoger la acción directa de inconstitucionalidad incoada por el señor Fernando Antonio Guzmán Abreu, sin necesidad de pronunciarse sobre los demás derechos, principios o preceptos constitucionales invocados.

Esta decisión, aprobada por los jueces del tribunal, fue adoptada por la mayoría requerida. No figuran los magistrados Manuel Ulises Bonnelly Vega, Amaury A. Reyes Torres y María del Carmen Santana de Cabrera , en razón de que no participaron en la deliberación y votación de la presente sentencia por causas previstas en la ley.

13 Dictada el dieciocho (18) de abril de dos mil trece (2013). 14 Del treinta (30) de diciembre de dos mil catorce (2014). 15 Emitida el catorce (14) de octubre de dos mil quince (2015). 16 Del veintidós (22) de julio de dos mil veintiséis (2026).

Por las razones de hecho y de derecho anteriormente expuestas, el Tribunal Constitucional

DECIDE:

PRIMERO: DECLARAR, admisible en la forma, la acción directa de inconstitucionalidad interpuesta por el señor Fernando Antonio Guzmán Castro el diez (10) de abril de dos mil veinticinco (2025), contra la Ordenanza Municipal núm. 2/2024, dictada por la Junta Distrital de Boca de Mao, municipio Esperanza, el cinco (5) de junio de dos mil veinticuatro (2024).

SEGUNDO: ACOGER, en cuanto al fondo, la indicada acción y DECLARAR no conforme con la Constitución la Ordenanza Municipal núm. 2/2024, emitida por la Junta Distrital de Boca de Mao el cinco (5) de junio de dos mil veinticuatro ( 2024) y, consecuentemente, ANULARLA por los motivos expuestos precedentemente.

TERCERO: DECLARAR el presente proceso libre de costas, de conformidad con las disposiciones del artículo 7.6 de la Ley núm. 137 -11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, del trece (13) de junio de dos mil once (2011).

CUARTO: ORDENAR la comunicación de esta sentencia, por Secretaría, al accionante, Fernando Antonio Guzmán Castro ; a la parte accionada, Junta Distrital de Boca de Mao; y a la Procuraduría General de la República.

QUINTO: DISPONER que la presente decisión sea publicada en el Boletín del Tribunal Constitucional.

Aprobada: Napoleón R. Estévez Lavandier, presidente; Miguel Valera Montero, primer sustituto; Eunisis Vásquez Acosta, segunda sustituta; José Alejandro Ayuso, juez; Fidias Federico Aristy Payano, juez; Alba Luisa Beard Marcos, jueza; Sonia Díaz Inoa, jueza; Army Ferreira, jueza; Domingo Gil, juez; José Alejandro Vargas Guerrero, juez.

La presente sentencia fue aprobada por los señores jueces del Tribunal Constitucional, en la sesión del pleno celebrada en fecha tres (3) del mes de septiembre del año dos mil veintiséis (2026); firmada y publicada por mí, secretaria del Tribunal Constitucional, que certifico, en el día, mes y año anteriormente expresados.

Grace A. Ventura Rondón Secretaria